Demokrasi, Hukum, dan Penjabat Kepala Daerah

Prof. Dr. Azyumardi Azra CBE MA

Bahwa demokrasi Indonesia mengalami kemunduran atau regresi dalam beberapa tahun terakhir agaknya tak perlu diskusi dan argumen panjang lebar lagi. Ini adalah ”kesimpulan” banyak institusi advokasi demokrasi dan lembaga survei beserta pengamat dalam dan luar negeri. Regresi itu terutama terkait dengan semakin menguatnya oligarki politik, oligarki bisnis, dan otokratisme pemerintah menetapkan langkah politik, pemerintahan, dan legislasi. Selain itu, terkait pula dengan menyempitnya kebebasan berpendapat dan marjinalisasi masyarakat sipil.

Kini, Indonesia berada di tubir demokrasi cacat (flawed democracy) dan demokrasi restriktif (illiberal democracy). Demokrasi Indonesia yang cacat bertambah buruk dengan pengangkatan penjabat kepala daerah untuk menggantikan gubernur, bupati, dan wali kota yang habis masa jabatannya. Pengangkatan penjabat telah berlangsung sejak 12 Mei 2022. Sampai akhir Juli ini, sudah 57 penjabat gubernur, bupati, dan wali kota dilantik.

Pengangkatan penjabat kepala daerah bakal terus berlanjut sepanjang 2022 yang mencakup 7 penjabat gubernur, 76 penjabat bupati, dan 18 penjabat wali kota. Pada 2023, akan ada pengangkatan 17 penjabat gubernur, 115 penjabat bupati, dan 38 penjabat wali kota. Walhasil, total 271 (50,9 persen) kepala daerah pilihan rakyat dalam pilkada diganti penjabat. Artinya, lebih dari separuh dari 541 kepala daerah, menjelang pilkada pada 27 November 2024 memegang kuasa pemerintah pusat, menggusur daulat rakyat.

Pengangkatan 57 kepala daerah sejauh ini tidak mengindahkan prinsip demokrasi tentang kedaulatan rakyat, ketentuan hukum tentang pemilihan pejabat publik, serta kepatutan, fatsun politik, dan etika publik. Pemerintah mengangkat pejabat kepala daerah tanpa transparansi; tidak melibatkan pimpinan formal, wakil rakyat (DPRD), masyarakat sipil, dan pemangku kepentingan otonomi daerah. Penjabat ditetapkan Kementerian Dalam Negeri, Kementerian Pendayagunaan Aparatur Negara dan Reformasi Birokrasi, Kementerian Sekretariat Negara, serta Badan Kepegawaian Negara dan Badan Intelijen Negara.

Dengan perilaku pemerintahan yang tidak sesuai nilai demokrasi dan tatanan hukum, tidak heran Ombudsman RI (ORI) mendapatkan beberapa temuan malaadministrasi dalam pengangkatan penjabat kepala daerah. Menurut Laporan Akhir Hasil Pemeriksaan (LAHP) ORI yang dirilis 19 Juli 2022, malaadministrasi itu berupa penyimpangan prosedur dalam pengangkatan penjabat; penyimpangan substantif dengan pengangkatan petinggi TNI aktif pada jabatan yang hanya boleh diduduki pejabat sipil; serta keengganan Kemendagri memberikan tanggapan dan informasi tentang pengangkatan penjabat kepala daerah.

ORI meminta Mendagri mengoreksi malaadministrasi itu dalam 30 hari. Mendagri diminta segera memperbaiki proses pengangkatan yang sebelumnya telah ”kebablasan” mengangkat petinggi TNI aktif pada jabatan yang boleh diduduki hanya oleh ASN. ORI juga meminta Mendagri menyiapkan naskah usulan pembentukan peraturan pemerintah (PP) terkait proses pengangkatan penjabat kepala daerah; lingkup kewenangan, evaluasi kinerja, dan pemberhentian. Selanjutnya, Mendagri diminta memberikan respons dengan membalas surat pengaduan, komplain, serta keberatan publik terhadap penetapan dan pengangkatan pejabat kepala daerah.

Secara tipikal, Kemendagri tidak memberikan respons positif pada LAHP ORI yang meminta pemerintah segera melakukan tindakan koreksi. Kepala Pusat Penerangan Kemendagri Benni Irwan menyatakan, permintaan ORI hanya sebatas saran, khususnya menyangkut agar ada payung hukum berupa PP untuk pengangkatan penjabat kepala daerah. ”Namanya juga saran, bisa diterima, bisa tidak. Kalau baik sarannya dan tepat, kami lakukan. Jika tidak, kami pertimbangkan yang lain merujuk pada aturan,” katanya. Berbeda dengan permintaan ORI, aturan penunjukan penjabat kepala daerah diputuskan dalam bentuk peraturan mendagri (permendagri) yang, katanya, sedang dimintakan persetujuan kepada Presiden (Kompas, 22/7/2022).

Penyiapan permendagri—bukan PP—memperpanjang saga penolakan Mendagri pada ketentuan hukum lebih tinggi. Sebelumnya, Mendagri mengabaikan putusan MK memerintahkan agar pemerintah menerbitkan PP tentang pengisian kepala daerah. Kemendagri berdalih MK tidak ”mewajibkan” pembuatan PP. Sebaliknya, hakim konstitusi yang juga Juru Bicara MK Enny Nurbaningsih dan Sekjen MK Fajar Laksono menegaskan, putusan MK bukan sekadar rekomendasi, melainkan juga final dan mengikat yang mesti ditindaklanjuti pemerintah (Kompas, 18/5/2022).

Pejabat pemerintah seharusnya menjadi contoh kepatuhan pada demokrasi, hukum, regulasi, dan ketundukan pada etika pemerintahan yang baik; tidak main terabas seraya mengemukakan dalih yang sulit diterima. Hanya dengan ketundukan pada hukum, regulasi, dan fatsun politik yang dapat diterima publik, demokrasi bisa tumbuh sehat dan vibran. (kompas.id/zm)

Penulis adalah Guru Besar UIN Jakarta. Artikelnya dimuat dalam kolom Opini Politik KOMPAS, Kamis 28 Juli 2022. Lihat https://www.kompas.id/baca/opini/2022/07/28/demokrasi-hukum-dan-penjabat-kepala-daerah